Рекомендація N R (96) 10 Комітету міністрів Ради Європи державам-учасницям стосовно гарантій незалежності суспільного мовлення
Рада Європи, Комітет Міністрів Ради Європи; Рекомендації, Витяг, Міжнародний документ від 11.09.1996R(96)10
Документ 994_094, поточна редакція — Прийняття від 11.09.1996


Рекомендация N R (96) 10
Комитета министров Совета Европы государствам-членам
в отношении гарантий независимости общественного вещания
(Извлечение)
(Принята Комитетом министров 11 сентября 1996 года
на 573-й встрече заместителей министров)

Комитет министров, в соответствии со Статьей 15.b Устава
Совета Европы ( 994_001 ), Учитывая тот факт, что цель Совета Европы заключается в
укреплении единства его членов в деле обеспечения и реализации
идеалов и принципов, которые являются их общим достоянием; Напоминая о том, что свобода средств массовой информации,
включая телевизионное и радиовещание, является одной из основ
функционирования демократического общества; Подчеркивая важность, которую он придает вопросу об уважении
независимости средств массовой информации, в первую очередь - со
стороны правительств; Возвращаясь в этой связи к принципам, одобренным
правительствами стран-членов Совета Европы в Декларации о свободе
самовыражения и информации от 29 апреля 1982 года, в первую
очередь в отношении необходимости наличия широкого круга
независимых и автономных средств коммуникации, позволяющих
отразить разнообразие идей и мнений; Подтверждая жизненно важную роль общественного вещания как
существенного фактора плюрализма в коммуникациях, которое доступно
всем на национальном и региональном уровнях путем создания базовой
всеобъемлющей службы вещания, состоящей из информационного,
образовательного, культурного и развлекательного компонентов; Возвращаясь к обязательствам, принятым представителями
государств, участвовавших в 4-й Европейской конференции на уровне
министров по вопросам средств массовой информации (Прага, 7-8
декабря 1994 года ( 994_121 ), в рамках Резолюции N 1 относительно
будущего общественного вещания, особенно уважения независимости
организаций общественного вещания; Отмечая необходимость дальнейшего развития принципов
независимости общественного вещания, которые изложены в
вышеуказанной Пражской резолюции в свете проблем, вызванных
процессами политических, экономических и технологических изменений
в Европе; Учитывая тот факт, что в свете указанных проблем
независимость общественного вещания должна быть недвусмысленно
гарантирована на национальном уровне посредством комплекса норм,
затрагивающих все аспекты их деятельности; Подчеркивая важность строгого соблюдения таких правил всеми
лицами или органами власти, внешними по отношению к организациям
общественного вещания; РЕКОМЕНДУЕТ правительствам государств-участников:
a) включить в свое внутреннее законодательство или в другие
правовые инструменты управления организациями общественного
вещания положения, гарантирующие их независимость в соответствии с
руководящими принципами, изложенными в Приложении к настоящей
Рекомендации, b) довести эти руководящие принципы до сведения органов
власти, ответственных за надзор над деятельностью организаций
общественного вещания, а также до сведения руководства и
сотрудников указанных организаций.
Приложение к Рекомендации N R (96) 10
Руководящие принципы в отношении гарантии независимости
общественного вещания
I. Общие положения
Правовая основа, регламентирующая деятельность организаций
общественного вещания, должна ясно предусматривать их редакционную
независимость и институциональную автономию, в особенности в
следующих областях: - составление расписания передач; - замысел и производство передач; - редактирование и выпуск новостей и передач по освещению
текущих событий; - организация деятельности службы общественного вещания; - подбор и набор кадров, а также управление ими в рамках
организации; - приобретение, аренда, продажа и использование товаров и
услуг; - управление финансовыми ресурсами; - составление и исполнение бюджета; - проведение переговоров, подготовка и подписание юридических
документов в отношении деятельности службы; - представительство службы в ходе правовых разбирательств, а
также в отношении третьих сторон. Положения касательно ответственности организаций
общественного вещания и надзора над их деятельностью, равно как и
их уставных органов, должны быть четко определены в рамках
регламентирующей юридической базы. Деятельность по составлению вещательных программ организаций
общественного вещания не подлежит цензуре в каком-либо виде.
Запрещается предварительный контроль деятельности организаций
общественного вещания со стороны лиц или органов, внешних по
отношению к организациями общественного вещания, кроме
исключительных случаев, предусмотренных в законе.
II. Советы управления общественных вещательных организаций
1. Сфера компетенции Правовая основа, регламентирующая деятельность организаций
общественного вещания, должна предусматривать, что исключительно
их советы управления несут ответственность за текущую деятельность
своих организаций. 2. Статус Правила, регламентирующие статус советов управления
организаций общественного вещания, в особенности в отношении
вопросов их членов, должны быть составлены таким образом, чтобы
исключить возникновение возможности какого-либо политического или
иного вмешательства. В частности, указанные правила должны предусматривать, что
члены советов управления или лица, принявшие такие функции в
индивидуальном порядке: - осуществляют свои функции строго в интересах организаций
общественного вещания, которые они представляют и которыми они
руководят; - не имеют права, ни прямо, ни косвенно, осуществлять
функции, получать выплаты или иметь финансовый интерес в
предприятиях или других организациях средств массовой информации
или связанных с массовой информацией других секторов, если имеется
вероятность конфликта интересов с управленческими функциями,
которые они осуществляют в соответствующих организациях
общественного вещания; - не имеют права принимать каких-либо полномочий или указаний
от любого лица или организации, за исключением лиц или
организаций, несущих ответственность за надзор над
соответствующими организациями общественного вещания, при условии
возможных изъятий из данной нормы в соответствии с законом. 3. Ответственность Будучи ответственными перед судебными органами за исполнение
своих полномочий в предусмотренных законом случаях, советы
управления организаций общественного вещания или лица, исполняющие
такие функции в индивидуальном порядке, должны нести
ответственность за выполнение своих функций только перед органом
надзора над соответствующей организацией общественного вещания. Любое решение, принятое вышеуказанными надзорными органами в
отношении членов советов управления организаций общественного
вещания, либо лиц, исполняющих такие функции в индивидуальном
порядке, касательно неисполнения ими своих обязанностей и
полномочий, должно быть соответствующим образом обосновано и может
быть обжаловано в компетентных судебных органах.
III. Органы надзора над организациями общественного вещания
1. Сфера компетенции Правовые рамки, регламентирующие деятельность организаций
общественного вещания, должна четко и недвусмысленно определять
сферу компетенции надзорных за ними органов. Органы надзора над организациями общественного вещания не
имеют права осуществлять какой-либо предварительный контроль
программ. 2. Статус Правила, регламентирующие статус органов надзора над
общественными вещательными организациями, в первую очередь в
отношении их членов, должны быть составлены таким образом, чтобы
исключить возникновение возможности политического или иного
вмешательства. Указанные правила должны в первую очередь гарантировать, что
члены органов надзора: - назначаются открытым и основанным на плюрализме способом; - коллективно представляют интересы общества в целом; - не имеют права получать каких-либо полномочий или указаний
от любого лица или организации, кроме как назначившей их
организации, за исключением порядка, предусмотренного в законе для
исключительных случаев; - не могут быть уволены, временно отстранены или заменены в
течение срока своих полномочий любым лицом или органом, кроме
назначившего их органа, за исключением случаев, когда орган
надзора в установленном порядке устанавливает, что они либо не
способны, либо не имеют возможности исполнять свои обязанности; - не имеют права, ни прямо, ни косвенно, осуществлять
функции, получать выплаты или иметь финансовый интерес в
предприятиях или других организациях средств массовой информации
или связанных с массовой информацией других секторов, если имеется
вероятность конфликта интересов с функциями, которые они
осуществляют в органе надзора. Правила в отношении оплаты труда членов органов надзора над
общественными вещательными организациями должны быть ясно и
открыто определены документами, регламентирующими деятельность
указанных органов.
IV. Штатный состав общественных вещательных служб
Подбор, продвижение по службе и перевод на другое место
службы, а также права и обязанности персонала организаций
общественного вещания не должны зависеть от происхождения, пола,
взглядов, либо политических, философских или религиозных
убеждений, либо членства в профессиональных союзах. Персонал организаций общественного вещания должен без всякой
дискриминации иметь гарантированное право на участие в профсоюзной
деятельности и на забастовку при условии соблюдения ограничений,
предусмотренных законодательством в целях обеспечения
непрерывности общественного вещания или в силу других законных
причин. Правовые рамки, регламентирующие деятельность организаций
общественного вещания, должны недвусмысленно предусматривать, что
персонал этих организаций не вправе получать какие-либо инструкции
от частных лиц или органов, не относящихся к своей организации,
без согласия на то со стороны совета управления организации с
учетом сферы компетенции органов надзора.
V. Финансирование организаций общественного вещания
Правила, регламентирующие финансирование организаций
общественного вещания, должны основываться на принципе, в
соответствии с которым государства-участники принимают на себя
обязательство поддерживать, а если необходимо - создавать
адекватную, надежную и транспарентную систему финансирования,
которая гарантирует организациям общественного вещания поступление
финансовых средств, необходимых для осуществления их задач. В случаях, когда финансирование общественной вещательной
организации основывается полностью или частично на регулярных или
исключительных взносах из государственного бюджета или на
абонентской плате, должны применяться следующие принципы: - полномочия властей, внешних по отношению к соответствующей
общественной вещательной организации, касательно ее финансирования
не должны использоваться для оказания прямого или косвенного
влияния на редакционную независимость и институциональную
автономию этой организации; - уровень взноса или абонентской платы должен устанавливаться
после консультаций с соответствующей организацией общественного
вещания с учетом тенденций в расходах на ее деятельность и таким
образом, чтобы организация имела возможность полностью
осуществлять свои разнообразные задачи; - выплата взноса или абонентской платы должна производиться
способом, гарантирующим бесперебойную деятельность общественной
вещательной организации, а также предоставляющим организации
возможность заниматься долгосрочным планированием; - использование взноса или абонентской платы организацией
общественного вещания должно отвечать принципу независимости и
автономии, приведенному в Руководящем принципе I; - если взнос или абонентская плата должны быть разделены
между несколькими организациями общественного вещания, такое
распределение проводиться в порядке, справедливо удовлетворяющем
потребности каждой организации. Правила финансового контроля над общественными вещательными
организациями не должны наносить ущерб их независимости в вопросах
подготовки программ, в смысле положений Руководящего принципа I.
VI. Политика организаций общественного вещания в области
подготовки программ
Правовые рамки, регламентирующие деятельность организаций
общественного вещания, должна четко предусматривать, что в
отношении программ новостей они гарантируют непредвзятое освещение
фактов и событий, а также содействуют свободному формированию
мнений. Случаи, в которых организации общественного вещания могут
быть обязаны передавать официальные сообщения, заявления или
коммюнике, либо освещать действия или решения государственных
органов, либо предоставлять эфирное время таким органам, должны
быть ограничены исключительными обстоятельствами, недвусмысленно
закрепленными в законе или других правовых актах. Любое официальное сообщение должно быть четко обозначено как
таковое и должно передаваться под исключительную ответственность
соответствующего органа власти.
VII. Доступ общественных вещательных организаций к
современным средствам связи
Общественные вещательные организации должны иметь возможность
использовать новые технологии в области связи и, при наличии
соответствующих полномочий, развивать новые услуги, основанные на
указанных технологиях, чтобы независимо выполнять свои задачи, как
они определены в законе.
Пояснительный меморандум
к Рекомендации N R (96) 10 относительно гарантий
независимости общественного вещания
Введение
1. Полное и неограниченное осуществление свободы выражения и
информации, закрепленное Статьей 10 "Европейской конвенции по
правам человека" ( 995_004 ) предполагает существование свободных,
независимых и основанных на принципах плюрализма средств массовой
информации в соответствии с политическим принципом,
провозглашенным Комитетом министров Совета Европы в "Декларации о
свободе самовыражения и информации" от 29 апреля 1982 года. Указанное требование, жизненно важное для обеспечения
истинной демократии, применяется как к прессе, так и к
вещательному сектору, в первую очередь, в отношении массовой
аудитории радио - и телевизионных служб и их потенциальному
влиянию на формирование общественного мнения. 2. В результате возложенных на них законодательством и
другими правовыми инструментами (перечни условий, хартии,
соглашения, лицензии и т.д.) специфических задач общественные
вещательные организации выделяются среди других СМИ как наиболее
влиятельные органы в жизни демократического общества.
Отличительной чертой этих организаций, которые могут быть частными
или государственными, является то, что от них требуется
представление широкого круга информационных, образовательных,
культурных и развлекательных передач, отражающих жизнь общества, в
первую очередь, мнения политических, социальных и культурных
групп, включая меньшинства, а также предоставление трибуны для
обсуждения проблем в обеспечение гласной демократии. В этом плане
они отличаются от коммерческих вещательных организаций, передачи
которых в значительной степени определяются императивами
коммерческой прибыли. 3. Организации общественного вещания также отличаются от
своих государственных аналогов в том, что они выполняют свои
задачи независимо и без вмешательства со стороны каких-либо
внешних властных структур, в первую очередь органов
государственного управления, что и отделяет их от государственных
вещательных организаций. Принцип независимости общественных
вещательных компаний и, соответственно, их отчетности перед
обществом в отношении способов решения ими своих задач, является
основополагающим касательно полноты решения ими указанных задач, в
первую очередь в сфере информации. 4. Руководствуясь стремлением обеспечивать и развивать тот
вклад, который общественное вещание вносит в деятельность
демократического общества путем предоставления возможностей для
основанного на плюрализме выражения взглядов, мнений и культурных
ценностей, Совет Европы неоднократно уделял внимание вопросам
эволюции указанного сектора. В результате 1-й Конференцией на
уровне министров по вопросам политики в области СМИ 9-10 декабря
1986 года была принята Резолюция об общественном и частном вещании
в Европе, в которой присутствовавшие на Конференции министры
подчеркнули "приверженность делу укрепления принципов
общественного вещания", имеющих отношение к "заинтересованности
общества в получении полномерного, высококачественного
телевизионного вещания, которое в целом содействует свободному
формированию мнений и развитию культуры". 5. Следует отметить, что целый ряд новых явлений поставил под
вопрос перспективы общественного вещания, а в некоторых случаях -
даже возможность его сохранения. Одним из таких явлений, причем
достаточно значимым, было постепенное проникновение частных
предпринимателей в вещательный сектор большинства европейских
стран. Кроме указанной экономико-регулятивной тенденции важную
роль сыграли технологические достижения 80-х годов, принесшие
кабельное и спутниковое вещание, а совсем недавно - цифровые
технологии. И, наконец, прогрессивный прорыв в области демократии
в странах Центральной и Восточной Европы, начиная с 1989 года
поставил на повестку дня вопрос о трансформации прежнего
государственных вещательных организаций в подлинные организации
общественного вещания. 6. В свете указанных разнообразных явлений Совет Европы
изменил график обсуждения вопросов о будущем общественного
вещания. Это привело к принятию еще одной резолюции в отношении
будущего общественного вещания на 4-й Европейской конференции на
уровне министров по вопросам политики в области СМИ, состоявшейся
в Праге 7 и 8 декабря 1995 года. В указанной резолюции
участвовавшие в Конференции государства подтвердили "свою
приверженность делу сохранения и развития мощной системы
общественного вещания". 7. В развитие указанной формальной декларации о
приверженности делу общественного ТВ страны-участницы приняли в
Резолюции ряд конкретных обязательств, гарантирующих дальнейшее
существование этого сектора. Одно из таких обязательств
заключалось в "гарантировании независимости общественного вещания
от политического и экономического вмешательства". Поскольку данная
гарантия действует главным образом через принятие соответствующих
положений в законодательной и регулятивной основе,
регламентирующей задачи, организационные вопросы и порядок работы
общественных вещательных организаций, настоящие Руководящие
принципы имеют своей целью предоставить рекомендации относительно
желательного содержания этих положений независимо от
законодательной базы или статуса, специфических задач и структур
организаций общественного вещания. 8. При применении настоящих Руководящих принципов самое
первое соображение связано с вопросом о многообразии регулятивных
органов, существующих в странах-членах ЕС. Также необходимо
принимать во внимание положения внутреннего законодательства
каждого государства, которое может каким-либо образом отражать
различные вопросы, рассматриваемые настоящими Руководящими
принципами (например, положения о гражданской и уголовной
ответственности, которые могут применяться к советам управления
общественных вещательных организаций в отношении исполняемых ими
обязанностей; общие нормы трудового законодательства, применяемые
к персоналу; конституционные, законодательные и регулятивные
положения в отношении чрезвычайного положения или военного
времени, которые возможно влияют на деятельность и порядок работы
организаций общественного вещания, и т.д.). Аналогичным образом
Директивные указания должны применяться с учетом всех решений,
принимаемых национальными верховными судами в отношении
конституционной, судебной и административных сфер, а также с
учетом международно-правовых обязательств стран-членов. И,
наконец, должное внимание следует уделить вопросу о разнообразии
самих общественных вещательных организаций, например, в
зависимости от того, работают ли они национальном или
международном уровне.
* * *
I. Общие положения
Руководящий принцип N 1
9. Резолюция по вопросу о будущем общественного вещания,
принятая на 4-й Европейской конференции на уровне министров по
вопросам политики в области СМИ, предусматривает, что
"государства-участники обязуются гарантировать независимость
общественных вещательных компаний от политического и
экономического вмешательства". Соответствующим образом Директивное
указание N 1 требует, чтобы принципы редакторской независимости и
институционной автономии вещательных организаций были в прямой
форме закреплены в правовой базе, регламентирующей деятельность
этих организаций, независимо от того, существует ли она в виде
законодательных текстов, либо других норм и юридических
инструментов, например хартий, соглашений или лицензий.
Редакторская независимость означает право организаций
общественного вещания определять содержание передач свободно и без
вмешательства от каких-либо внешних органов власти, в рамках,
предписанных законом или другими нормами, для обеспечения законных
прав и интересов (например, положения о трансляции передач,
способных шокировать детей и подростков). Понятие "редакторская
независимость" также включает вопрос о времени выхода различных
передач в эфир с учетом всех специальных положений в отношении
правил, регламентирующих деятельность организаций общественного
вещания, и подбора лиц, принимающих участие в указанных передачах. 10. Редакторская независимость предполагает, что извне
никакой орган власти (государственный или частный) не имеет права
вмешиваться в текущую работу организаций общественного вещания,
например, с использованием фактора финансовых решений, к которым
они имеют отношение. Необходимо помнить, что в соответствии с
принципами Резолюции о будущем общественного вещания, "текущее
управление и редакторская ответственность за графики передач и их
содержание должны быть исключительно в компетенции вещательных
компаний". Редакторская независимость также предполагает, что
советы управления этих организаций, а также нанятый ими персонал,
должны иметь ряд гарантий, защищающих их от возможного давления
или вмешательства. Некоторые из перечисленных далее принципов
имеют своей целью создать такие меры защиты от давления и
вмешательства извне. 11. Редакторская независимость идет рука об руку с
институционной автономией организаций общественного вещания,
которая являет собой право таких организаций свободно
организовывать и направлять свою деятельность в рамках,
предписанных законом и другими нормами, в первую очередь в
отношении обязанностей своего руководства органов надзора. Следует
отметить, что концепция институционной автономии может
интерпретироваться по-разному. Поэтому в рамках Директивного
указания N 1 сочтено целесообразным конкретизировать, что именно
подразумевает указанная концепция. Подчеркиваем, что
институционная автономия организаций общественного вещания не
означает, что их структуры и порядок работы не могут быть
пересмотрены органами власти, например, в целях рационализации при
условии, что любые такие перемены соответствуют положениям,
закрепленным в различных руководящих принципах. 12. Руководящий принцип N 1 содержит далеко не полный
перечень сфер деятельности, в рамках которых руководящие органы
вещательных структур должны иметь возможность свободы действий и
быть защищены от вмешательства извне. Как уже отмечалось,
указанная свобода не исключает возможности применения некоторых
мер контроля в отношении деятельности совета управления в
соответствии с процедурами и в рамках, предусмотренных законом или
другими правовыми инструментами, регламентирующими их
деятельность. Некоторые из приведенных ниже руководящих принципов
призваны конкретизировать, в каких именно случаях и
обстоятельствах могут быть применены соответствующие меры
контроля. 13. Различные сферы, охватываемые принципом институционной
автономии, образуют целое, каждая часть которого неотделима от
остальных. В противном случае институционная автономия и
редакторская независимость вещательных организаций будут сведены
на нет посредством косвенного вмешательства в их деятельность.
Таким образом, свобода вещательных организаций в компоновке
программы, разработке и производстве своих собственных передач
может на практике подвергнуться угрозе, даже если они в прямой
форме предусмотрены нормативными актами, регламентирующими их
деятельность, если отсутствуют принципы независимого финансового
управления и полной правоспособности.
Руководящий принцип N 2
14. Как уже отмечалось, редакторская независимость и
административная автономия общественных вещательных организаций не
означают, что эти организации не должны нести ответственность за
то, каким образом они решают поставленные перед ними задачи и
расходуют средства, которые им могут быть выделены обществом в
этих целях. Таким образом, советы управления общественных
вещательных организаций, которые в соответствии с Руководящим
принципом N 4 несут исключительную ответственность за текущую
деятельность своих организаций, отвечают за исполнение своих
функций перед своими надзорными органами, как это предусмотрено
Руководящим принципом N 7. 15. Помимо внутреннего надзора, организации общественного
вещания должны также нести судебную ответственность, в первую
очередь за нарушение различных легитимных прав, могущих проявиться
в вещательных программах, прежде всего в части права граждан на
уважение их личной жизни или репутации. Общественные вещательные
организации могут при некоторых обстоятельствах нести
ответственность за свою деятельность не только перед судом, но
перед внешними органами власти при условии независимости этих
органов. Например, они могут быть подвергнуты надзору со стороны
регулятивных органов вещательного сектора. Аналогичным образом
управление финансами общественных вещательных организаций может
быть подвергнуто контролю со стороны специализированных
государственных органов или судов на предмет изучения вопросов
расходования государственных средств. 16. В соответствии с Резолюцией о будущем общественного
вещания, "контроль и ответственность компаний общественного
вещания, в первую очередь в отношении исполнения ими своих функций
и использования ресурсов, должны быть гарантированы надлежащим
образом". Основания и процедуры, определяющие ответственность
организаций общественного вещания в этом смысле должны быть четко
определены нормативными документами, регламентирующими их
деятельность. При этом они могут быть сформулированы в общем виде
и отнесены, если такое сочтено необходимым, к другим положениям,
например к сфере уголовного права. 17. В отношении оснований, по которым организации
общественного вещания могут нести ответственность за содержание
передаваемых программ, необходимо сослаться на положения Статьи 10
"Европейской конвенции по правам человека" ( 995_004 ). Порядок
финансового надзора над общественными вещательными организациями
должен соответствовать положениям Директивного указания N 19. И,
наконец, ответственность советов управления общественных
вещательных организаций рассматривается в свете положений
Руководящих принципов NN 7 и 8. 18. Как и в случае с вышеуказанными властными органами (суды,
регулятивные органы в вещательном секторе и т.д.) общественные
вещательные организации должны быть непосредственно подотчетны
общественности, как это предусмотрено Резолюцией о будущем
общественного вещания. В практическом плане это означает, что
компании общественного вещания должны регулярно публиковать
информацию о своей деятельности, например в виде годовых отчетов.
Настоящее требование о транспарентности по отношению к
общественности должно восприниматься в самом широком смысле как
освещение не только работы по компоновке и подготовке программ,
которая является основным направлением деятельности компании, но и
любые дополнительные виды деятельности, которые могут быть
предприняты компанией (например, соглашения с государственными и
частными партнерами, деятельность дочерних и совместных
предприятий в рамках сотрудничества с частными и государственными
организациями). Требование транспарентности должно в равной
степени распространяться на вопросы компоновки программ, а также
управления организациями общественного вещания. 19. Более того, Резолюция о будущем общественного вещания
предусматривает, что общественные вещательные компании должны
вводить процедуры, с помощью которых телезрители и радиослушатели
могли бы представлять свои отзывы относительно выполнения
компаниями своих функций. При этом могли бы быть рассмотрены
различные варианты - организация информационных дней и встреч с
общественностью, установка специальных телефонных линий или
телематических средств, позволяющих публике направлять свои
комментарии в отношении передач, и т.д.
Руководящий принцип N 3
20. Настоящее положение закрепляет принцип фундаментальной
значимости в плане независимости общественных вещательных
организаций. Невзирая на характер применяемых мер контроля и сферы
отчетности, внешние организации и частные лица не должны иметь
возможность осуществлять какую-либо форму априорного контроля над
их деятельностью, за исключением предусмотренных законом
исключительных обстоятельств. В настоящем случае необходимо
провести границу между вопросами компоновки программ и вопросами
бюджета, бухгалтерского учета и финансовой практики. В отношении
компоновки программ важно отметить, что какая-либо форма цензуры
отсутствует. Это не исключает возможности осуществления априорного
контроля над программами в особо серьезных обстоятельствах (угроза
безопасности нации, военное время) при условии, что такие
обстоятельства предусмотрены законом. Любая форма априорного
контроля должна осуществляться в четко определенном порядке и
должна быть недвусмысленно необходимой для решения поставленных
задач. Запрет на цензуру не означает, что суд не может издать
судебного постановления против общественной вещательной
организации, чтобы предотвратить трансляцию какой-либо программы
на основании ее несоответствия определенным стандартам (например,
стандартам по времени показа, если передача способна шокировать
детей и подростков). В отношении финансового надзора над
деятельностью общественной вещательной организации априорный
контроль допустим только в части легитимности актов, на основании
которых производится распределение средств, причем в пределах
положений Директивного указания N 19.
II. Советы управления организаций общественного вещания
21. Как показывает анализ имеющихся структур организаций
общественного вещания, их органы управления могут быть либо
корпоративными (административные советы, советы управления и
т.д.), либо состоять из лиц, действующих в личном качестве
(президент, генеральный директор, главный администратор и т.д.),
либо являть собой комбинированную структуру. В применении
настоящих Руководящих принципов не следует разграничивать
корпоративные органы и лиц, действующих в личном качестве.
A. Сферы компетенции
Руководящий принцип N 5
24. В целях обеспечения гарантий независимости советов
управления общественных вещательных организаций необходимо, чтобы
эти советы не подвергались какой-либо форме политического и иного
вмешательства в осуществление их функций. При этом понимается, что
выражение общественностью оценок деятельности компаний
общественного вещания (см. параграф 19) не может рассматриваться
как форма вмешательства. Правила, применяемые для
регламентирования работы таких советов, должны быть сформулированы
таким образом, чтобы исключить любое такое вмешательство
независимо от того, направлено ли оно на порядок назначения членов
совета, их деятельность и т.д. Особое внимание следует обратить на
порядок назначения членов советов управления, если они имеют
коллегиальный характер (административный совет, совет управляющих
и т.д.). Хотя такие органы могут включать представителей,
назначенных правительством и/или парламентом, любые такие
представители при этом не должны занимать положение, позволяющее
им иметь доминирующее влияние на совет управления (в силу своего
количества или особых полномочий). Не менее важно, чтобы указанные
представители осуществляли свои функции совершенно независимо от
своих политических полномочий. В случае необходимости возможно
закрепление более жестких положений - например, что статус члена
совета управления общественной вещательной организации не
совместим с осуществлением политического мандата на национальном
и/или европейском региональном или местном уровне.
Директивное указание N 6
25. В целях сохранения независимости компаний общественного
вещания члены советов управления, если таковые являются
коллегиальными органами или лицами, выступающими в личном
качестве, должны осуществлять свои функции строго в интересах
вещательной организации, которую они представляют и которой они
руководят, а также в интересах общественности в целом. Настоящий
принцип, предназначенный для вывода советов управления из-под
влияния конкретных интересов, не исключает возможности того, что
представители государства могут быть членами этих советов при
условии того, что советы в силу своих обязанностей уполномочены
представлять общие интересы. 26. Помимо политического вмешательства организации
общественного вещания должны быть защищены от экономического
вмешательства, как это предусмотрено Резолюцией о будущем
общественного вещания. Директивное указание N 6 соответствующим
образом закрепляет принцип, в соответствии с которым советы
управления этих организаций или лица, исполняющие эти функции в
личном качестве, не имеют права поддерживать отношения с
предприятиями или другими организациями в СМИ или связанных со СМИ
секторах (рекламные фирмы, телекоммуникационные предприятия или
агентства, производители продукции или вещательного оборудования,
компании по производству программной продукции и т.д.), если это
приводит к конфликту интересов с их функциями в общественной
вещательной организации, которой они управляют. 27. В то же время настоящее Директивное указание не запрещает
плюрализма функций, если он не вызывает конфликта интересов
(например, если член совета управления общественной вещательной
компании одновременно выполняет функции в другой общественной
вещательной организации, консорциуме общественных вещательных
компаний или на предприятии, в которое вложен капитал общественной
вещательной компании, представляемой указанным лицом). Следует
отметить, что государства имеют право вводить более жесткие
положения посредством запрета на любой плюрализм функций, даже
если конфликт интересов отсутствует. Вопрос о владении членами
советов управления акциями предприятий в секторе СМИ или смежных
секторах не рассматривается Директивным указанием N 6. Каждое
государство вправе самостоятельно определить, следует ли вводить
для этого случая особые ограничения, направленные на
предотвращение конфликта интересов. 28. Равно как и в случаях с совмещением функций или
должностей, советы управления общественных вещательных организаций
или лица, выступающие в этой роли в личном качестве, могут
потерять свою независимость посредством вмешательства внешних
органов власти, стремящихся поставить перед ними какие-либо задачи
или дать особые инструкции в отношении порядка управления
компанией. Такое вмешательство извне должно быть в прямой форме
запрещено посредством юридических инструментов, регламентирующих
деятельность общественных вещательных организаций, за исключением
особых случаев, предусмотренных законом. Такие исключительные
случаи могут включать издание судебных приказов в отношении
организаций общественного вещания по поводу, например,
предоставления права на ответ лицу, вовлеченному в передачу. К ним
также можно отнести исключительно серьезные обстоятельства (угроза
жизни нации, военное положение), в которых органы государственной
власти могут обратиться к средствам общественного вещания с
просьбой о трансляции или отмены трансляции определенных актов. За
исключением особых обстоятельств, положения третьего абзаца
Директивного указания N 6 не подразумевают, что официальные лица,
которые могут представлять государство в совете управления, не
имеют права получать инструкции от назначившей их администрации,
поскольку, как уже отмечалось ранее, в силу своих полномочий такие
лица представляют общие интересы.
C. Обязанности
Директивное указание N 7
29. Настоящее директивное указание устанавливает
основополагающий принцип, в соответствии с которым советы
управления общественных вещательных организаций могут быть
призваны к отчету за выполнение своих функций только компетентными
органами - как внутренними (например, наблюдательный совет), так и
внешними (например, парламентские комиссии). Цель настоящего
указания заключается в том, чтобы не позволить любому органу
власти, не имеющему четко выраженных полномочий, вмешиваться в
деятельность организации общественного вещания и ограничивать ее
свободу действий путем произвольного взятия на себя полномочий по
контролю над ней. Следует отметить, что это не освобождает советы
управления общественных вещательных организаций от обязанности
отвечать перед судом либо за несоблюдение положений,
регламентирующих их деятельность по производству программ, либо
(для актуальных случаев) по причинам, связанным с их бюджетной,
бухгалтерской и финансовой практикой.
Директивное указание N 8
30. Как уже отмечалось в параграфе 10, необходимо обеспечить,
чтобы члены совета управления общественных вещательных организаций
или лица, выполняющие эти функции в личном качестве, обладали
определенными гарантиями, в первую очередь для защиты от угрозы
произвольных решений, которые могут приняты в их отношении
компетентными органами надзора (например, решение надзорного
органа уволить генерального директора общественной радио- или
телекомпании по политическим соображениям). Настоящая директива в
этом плане закрепляет два требования, которые должны выполняться
при принятии любых мер против членов советов управления
общественных вещательных организаций или против лиц, выступающих в
этой роли в личном качестве при нарушении ими должностных
обязанностей. 31. Во-первых, указанная мера должна быть обоснована, чтобы
соответствующее лицо/лица могли ознакомиться с причинами принятия
против них мер. Основания должны быть изложены таким образом,
чтобы четко и исчерпывающе установить в отношении каких именно
действий или возможных упущений направлена претензия. Поэтому
претензия не должна быть изложена в общем виде, должна
сопровождаться приведением конкретных фактов, которые могли бы
быть оспорены лицом/лицами, о которых идет речь. Если необходимо,
в изложении административного решения могут быть сделаны ссылки на
законодательство и другие нормативные документы. Во-вторых, меры
должны предусматривать возможность их обжалования в
соответствующем суде - гражданском, административном или
финансовом. Указанный основополагающий принцип не исключает
возможности начала независимых арбитражных процедур.
III. Органы надзора над деятельностью общественных
вещательных организаций
A. Сфера компетенции
Директивное указание N 9
32. Как уже отмечалось ранее, чрезвычайно важно исключить
возможность какого-либо конфликта юрисдикций между советами
управления и надзорными органами общественных вещательных
организаций, в первую очередь чтобы предотвратить со стороны
последних посягательство на управленческие функции, которые
организации должны исполнять абсолютно самостоятельно с учетом
всех предписанных ограничительных мер. Соответствующим образом
настоящая директива закрепляет принцип, в соответствии с которым
правовые инструменты, регламентирующие деятельность организаций
общественного вещания, должны четко и конкретно определять сферу
компетенции их надзорных органов. Поскольку директивные указания
имеют отношение к единственному вопросу о гарантиях независимости
общественных вещательных организаций, они не дают детального
описания обязанностей самих вышеуказанных органов надзора. Таким
образом, каждое государство вправе самостоятельно определить эти
обязанности, которые обычно включают порядок назначения
руководящих органов (административный совет, президент,
генеральный директор и т.д.), принятие устава и контроль над ее
деятельностью, в первую очередь над компоновкой программ. 33. Обязанности надзорных органов общественных вещательных
организаций должны, тем не менее, определяться в соответствии с
принципами, закрепленными несколькими из настоящих директивных
указаний. Во-первых, надзорные органы не должны иметь полномочий
по текущему управлению организаций общественного вещания, которое
является прерогативой совета управления в соответствии с
Директивным указанием N 4 при условии возможных изъятий,
приведенных в Директивном указании N 10. 34. Строгое разделение обязанностей между советами управления
и надзорными органами не означает отсутствия каких-либо контактов
между ними. Напротив, они способны в значительной степени
содействовать оптимизации деятельности компании. Поэтому
представляется целесообразным определить формы таких контактов в
правовых документах, регламентирующих деятельность общественных
вещательных организаций. Например, положения, уполномочивающие
надзорные органы урегулировать внутренние правила общественных
вещательных организаций могли бы оговаривать, что эти правила
приняты по согласованию с советом управляющих. Аналогичным образом
положения о заседаниях надзорных органов могли бы предусматривать,
что руководители советов управления имеют право их посещать, за
исключением случаев, если соответствующий надзорный орган примет
решение об обратном. Организации общественного вещания должны быть
в состоянии в случае необходимости изменять свои внутренние
правила при условии информирования об этом надзорных органов.
Директивное указание N 10
35. Как уже отмечалось ранее, компоновка программ, а также
разработка и производство передач должны быть исключительной
компетенцией советов управления общественных вещательных
организаций. Соответствующим образом органы надзора таких
организаций ни при каких обстоятельствах не имеют право
осуществлять априорного контроля над компоновкой программ. Однако
это не исключает того, что они могут быть приглашены советами
управления для консультаций по вопросам компоновки и, возможно,
для оказания помощи в этой области. Эти органы могут даже обладать
полномочиями по определению стандартов или стратегии в области
программ (например, в отношении вкуса и приличий), а также
осуществлять контроль над соблюдением этих стандартов. 36. Отметим, что определенные особо важные акты, приведенные
в ограничительном ключе (см. параграф 23 выше по тексту), могут
подлежать предварительному одобрению надзорных органов, как,
например, в случае с контрактами на приобретение программ,
превышающими значительную сумму. Такие полномочия, тем не менее,
не должны позволять надзорным органам осуществлять априорный
контроль над программами, единственная задача которого заключается
в обеспечении стабильного финансового управления компанией.
B. Статус
Директивное указание N 11
37. Надзорные органы общественных вещательных организаций
могут варьироваться по своей природе и быть либо внешними
(парламентские комиссии, ведомства по регулированию вещательного
сектора), либо внутренними (наблюдательные советы общественных
вещательных организаций, и т.д.), либо комбинированного типа.
Реальный состав надзорных органов организаций общественного
вещания и порядок их назначения могут также значительно отличаться
друг от друга. Независимо от состава и порядка назначения,
правила, регламентирующие статус надзорных органов, должны
исключать возможность какого-либо политического или иного
вмешательства. В этой связи обращаем внимание на положение
Резолюции о будущем организаций общественного вещания, принятой на
пражской Конференции на уровне министров: "независимость
общественных вещательных компаний должна быть гарантирована
соответствующими структурами, например внутренними советами
плюралистского характера или другими независимыми органами".
Директивное указание N 12
38. Закрепленное Директивным указанием N 12 требование в
заключительной части гласит, что члены надзорных советов должны
назначаться в транспарентном режиме, а именно в соответствии с
четким и конкретными процедурами, позволяющими общественности
удостовериться, какими именно правилами регламентируется порядок
назначения. В этом плане термин "назначение" не следует понимать
как официальный акт со стороны органов государственной власти.
Более того, члены надзорных органов должны назначаться на основе
плюрализма. Это означает, что они не должны представлять только
одну точку зрения, политическую тенденцию или группу населения, а
должны как можно полнее отражать многообразие текущих политических
тенденций или групп населения, составляющих общество. Это
достигается посредством применения различных методов. Например,
если все или некоторые члены надзорного органа должны назначаться
парламентом, закрепление квалифицированного большинства будет
обеспечивать такое положение, при котором парламентская партия
большинства не будет доминировать в надзорном органе. Согласно
другой возможной процедуре, различные парламентские группы
назначают представителей в надзорный орган пропорционально числу
мест в парламенте. 39. Еще один метод предусматривает, что надзорные органы
организаций общественного вещания должны включать в свой состав
представителей различных групп с учетом реального многообразия
общества (церкви, организации работодателей и наемных работников в
различных секторах, общества потребителей, представители
искусства, культуры, спорта и т.д.), причем особое внимание должно
уделяться равноправному распределению мест между мужчинами и
женщинами, и учету интересов иностранных граждан. 40. Директивное указание N 12 также предусматривает в
принципиальном порядке, что члены надзорных органов коллективно
представляют интересы общества в целом. Такая запись обусловлена
тем, что организации общественного вещания решают задачу
общественного значения. Это предполагает, что сами надзорные
органы, неся ответственность за решение указанной задачи, служат
на благо всего общества. Настоящий принцип не исключает
возможности того, что члены органов надзора могут представлять
интересы определенных групп, в первую очередь, меньшинств, тем
самым, отражая социальное многообразие. Суть настоящего принципа
заключается в том, что члены органов надзора обладают иммунитетом
против увольнения, отстранения от должности или замены в течение
своего срока занятия должности любым органом или властной
структурой за исключением тех, которые его на эту должность
назначили. Отстранение также возможно, если надзорный орган, в
состав которого он входит, в надлежащем порядке подтвердит, что
член не способен выполнять своих обязанностей или имеет
препятствия для их выполнения. 41. Правило, предписанное Директивным указанием N 6
относительно аккумуляции интересов должно с учетом необходимых
изменений применяться к органам надзора общественных вещательных
организаций. При этом необходима ссылка на параграфы 26 и 27,
посвященные применению этих правил.
Директивное указание N 13
42. В качестве дополнительного средства обеспечения
транспарентности перед обществом, а также в соответствии с
упомянутыми выше положениями относительно назначения надзорных
органов общественных вещательных организаций настоящая директива
имеет своей целью ознакомить общественность с правилами,
определяющими выплаты лицам, принадлежащим к этим органам. Выплата
означает любую форму вознаграждения в отношении обязанностей,
исполняемых этими лицами в рамках органов надзора. Подчеркиваем,
что настоящая директива хотя и предусматривает обнародование
правил, регламентирующих порядок выплат, однако не требует
раскрытия сумм.
IV. Персонал организаций общественного вещания
43. Независимость, гарантированная организациям общественного
вещания, требует, чтобы их персонал был защищен комплексом особых
положений от угрозы давления извне, проистекающего как от
политических властей, так и из других источников, а также от
принятие каких-либо мер воздействия на них, которые в строгом
смысле слова не имеют отношения к порядку исполнения ими своих
служебных обязанностей. Нижеследующие директивные указания
предназначены для создания ряда основополагающих гарантий,
применимых во всех обстоятельствах к персоналу организаций
общественного вещания. Соответственным образом мы не проводим
границу между различными категориями работников, которые могут
входить в штат общественной вещательной организации. 44. Учитывая тот факт, что журналисты неизменно являются
главным объектом нападок в плане независимости СМИ, представляется
целесообразным включить в нормативные документы, регламентирующие
деятельность организаций общественного вещания, особые положения
по защите свобод журналистов, работающих в этих организациях.
Указания в отношении методов защиты свобод журналистов (в первую
очередь, касательно доступа к информации и конфиденциальности
источников) имеются в Резолюции о свободах журналистов и правах
человека, принятой 4-й Европейской конференцией на уровне
министров по вопросам политики в области СМИ (Прага, декабрь 1994
года). Также следует подчеркнуть, что специальные меры по
обеспечению независимости персонала организаций общественного
вещания могут применяться внутри каждой организации (например,
правила относительно санкционированной деятельности журналистов
вне своих общественных вещательных организаций).
Директивное указание N 14
45. Одним из наиболее распространенных, хотя и не всегда
явных, видов вмешательства в независимость организаций
общественного вещания представляется прием на работу, увольнение и
продвижение по службе главным образом на основании политической
ориентации сотрудника, а не по критериям его профессиональных
качеств. Чтобы исключить такую практику, настоящая директива
закрепляет основополагающий принцип недискриминации в приеме на
работу и служебной деятельности персонала организаций
общественного вещания. Указанный принцип недискриминации должен
неукоснительно применяться на всех этапах служебной деятельности
персонала. Таким образом, дисциплинарные меры не должны
применяться против служащих общественных вещательных компаний на
основаниях, приведенных в Директивном указании N 14.
Попустительство дискриминации по этим основаниям не допустимо
также в отношении набора персонала, заработной платы, подготовки
и, в общем виде, в отношении прав и обязанностей персонала. Тем
самым, однако, не ущемляется право организаций общественного
вещания учитывать необходимость разнообразия в содержании
подлежащих трансляции программ, включая такие аспекты, как подбор,
прием на работу и занятие тех работников, которые участвуют в
создании программ.
Директивное указание N 15
46. Свобода участия в профсоюзной деятельности и право на
забастовку относятся к фундаментальным экономическим и социальным
правам, осуществление которых должно гарантироваться персоналу
организаций общественного вещания, в первую очередь с тем, чтобы
персонал мог бороться за свою независимость перед лицом возможного
давления извне. При этом необходимо иметь в виду принцип,
закрепленный Европейской социальной хартией ( 994_300 ) и
гласящий, что "все работники и работодатели имеют право на свободу
объединения в рамках национальных и международных организаций для
защиты своих экономических и социальных интересов". Это положение
подкрепляется Статьей 5 (право на организации) Хартии, в
соответствии с которой "вступающие в соглашение стороны обязуются,
что национальное законодательство не будет ущемлять такую
свободу". Далее подчеркивается, что согласно параграфу 4 Статьи 6
(право на коллективный договор) Европейской социальной хартии,
вступающие в соглашение стороны признают "право работников и
работодателей на коллективные действия в случае конфликта
интересов, включая право на забастовку, с учетом обязательств,
которые могут возникнуть в результате ранее заключенных
коллективных договоров". 47. Тем не менее, тот факт, что организации общественного
вещания выполняют свои задачи в интересах всего общества, прежде
всего в информационном плане, может оправдывать некоторые
ограничения на осуществление указанных свобод. Такие ограничения
могут соответствовать положениям Статьи 31 (Ограничения)
Европейской социальной хартии ( 994_300 ) в интерпретации на
основе прецедентного права органов, наблюдающих за ее применением.
Согласно положениям этой статьи, любые ограничения на действие
прав и принципов, предусмотренных Хартией должны быть "закреплены
законом" и "необходимы в демократическом обществе для защиты прав
и свобод других лиц, либо защиты общественных интересов,
национальной безопасности, здоровья и моральных ценностей нации".
Свобода участия в профсоюзной деятельности и право на забастовку
могут регламентироваться отдельными положениями в зависимости
того, образованы ли общественные вещательные организации на
основании публичного или частного права. 48. В специфическом случае с правом на забастовку,
ограничения на его осуществление персоналом организаций
общественного вещания может обосновываться необходимостью
обеспечить непрерывность выполнения общественных функций этих
организаций, в первую очередь в информационном плане. Реализация
права на забастовку должна быть сопряжена с правом общества на
получение информации. Например, такие ограничения могут
подразумевать обязательность трансляции базовых программ, прежде
всего информационных, в течение забастовок. Можно рассмотреть и
другие ограничения, например, забастовки, противоречащие принципам
морали, либо закону и порядку. И, наконец, необходимо коснуться
Статьи 30 (Частичная отмена прав в военное время и в чрезвычайных
ситуациях) Европейской социальной хартии ( 994_300 ),
предусматривающей, что "В военное время или других чрезвычайных
ситуациях, угрожающих существованию нации, любая сторона
соглашения вправе принимать меры, умаляющие ее обязательства в
соответствии с настоящей Хартией до пределов, обусловленных
остротой ситуации при условии, что такие меры не противоречат ее
прочим международно-правовым обязательствам".
Директивное указание N 16
49. Предоставленная организациям общественного вещания
независимость подразумевает, что их персонал не имеет права
получать какие-либо инструкции от лиц и органов, не входящих в
состав организации, в которой они работают. При этом настоящий
принцип ни в коей мере не запрещает сотруднику общественной
вещательной организации, который одновременно выполняет функции
вне этой организации, получать инструкции в этой связи от
руководящих структур, уполномоченных осуществлять надзор над
внешними функциями (например, в случае с журналистом одновременно
работающим в организации общественного вещания и в печатном
органе). Возможно, в некоторых случаях было бы целесообразно
составить внутренние правила поведения, предусматривающие
обстоятельства и условия, при которых работники организаций
общественного вещания могут осуществлять функции вне своей
организации. Таким образом можно было бы предотвратить возможные
конфликты интересов между внешними функциями и внутренними
должностными обязанностями, исполняемыми сотрудником в организации
общественного вещания. 50. Директивное указание N 16 также не исключает для
работников организаций общественного вещания возможности, даже в
ходе исполнения своих обязанностей в этих организациях, получения
на нерегулярной основе инструкций от внешних руководящих структур
при условии предварительного одобрения руководителя или
руководителей, непосредственно управляющих персоналом (например,
это положение применимо к штатному сотруднику организации
общественного вещания, который работает под внешним руководством в
рамках совместного проекта общественной вещательной организации и
другой вещательной организации, либо кино- или телекомпании).
Настоящий принцип не исключает, что надзорные органы общественных
вещательных организаций могут давать указания сотрудникам этих
организаций до тех пор, пока они вправе это делать в соответствии
нормативными документами внешних организаций. В исключительных
случаях, когда персонал организаций общественного вещания может
быть реквизирован органами государственной власти для
осуществления функций от их имени, персонал должен оставаться в
подчинении своего руководства и получать инструкции только от
него.
V. Финансирование организаций общественного вещания
51. Финансирование является одним из ключевых факторов
применительно к независимости организаций общественного вещания,
поскольку как источник, так и объем финансовых ресурсов способны в
значительной степени определить степень свободы организации в
выполнении своих функций. В последние годы этот вопрос приобрел в
Европе особое звучание, особенно после проникновения частных фирм
в вещательный сектор. В определенных кругах Западной и Восточной
Европы звучат требования о финансировании служб общественного
вещания из абонентской платы, а также о предоставлении частным
вещательным организациям исключительных прав на размещение
рекламы. 52. Между тем, широкая общественность возражает против
увеличения абонентской платы или даже самой обязанности этих
выплат, поскольку некоторые общественные круги не усматривают
причин оплаты приема программ, которые они смотрят гораздо реже в
условиях резкого расширения диапазона радио и телевизионных
источников. Более того, в особом случае с восточноевропейскими
странами встает проблема перехода от государственного
финансирования (субсидирование) к форме финансирования, не
связанной с вмешательством государства (лицензии, реклама и т.д.).
Эти противоречивые тенденции, особенно влияние коммерческого
вещания на рынок рекламы, в совокупности с экономическими
трудностями в Европе в последние годы поставили организации
общественного вещания в затруднительное финансовое положение,
значительно осложняя их перспективы. 53. Резолюция о будущем общественного вещания, принятая на
пражской Конференции на уровне министров, предложила некоторое
утешение в форме принятия ее участниками обязательств
"гарантировать общественным вещательным организациям стабильных и
достаточных средств для выполнения их задач". Директивные указания
NN 17-19 предусматривают порядок финансирования, который должен
применяться для обеспечения независимости организаций
общественного вещания".
Директивное указание N 17
54. Настоящее директивное указание подтверждает
обязательство, данное странами-участницами в Резолюции о будущем
общественного вещания "гарантировать общественным вещательным
организациям стабильных и достаточных средств для выполнения их
задач". Кроме того, директива предусматривает, что структура
финансирования должна также быть транспарентной. Стабильное
финансирование организаций общественного вещания действительно
являет собой ключевое требование, если им предстоит осуществлять
свои функции в полностью независимом режиме, даже в случаях,
когда, например, структура, ответственная за выделение средств,
сталкивается с финансовыми трудностями. Как уже отмечалось в
вышеуказанной Резолюции, существует несколько источников,
способных обеспечить поддержание и развитие организаций
общественного вещания - абонентская плата, государственные
субсидии, реклама и спонсорство; поступления от продажи продукции
(например, аудио-визуальные материалы) и услуг, соглашения по
программам и т.д. В целях настоящих Директивных указаний термин
"абонентская плата" включает некоторые формы финансирования со
стороны государства (налоги, собираемые по счетам оплаты за
электроэнергию, или по другим операциям, призванным пополнить
бюджеты организаций общественного вещания). 55. Следует отметить, что Директивные указания не отдают
предпочтения какому-либо методу финансирования общественного
вещания в плане обеспечения их независимости при условии, что
государственное финансирование (субсидии и абонентская плата)
отвечает принципам, обозначенным в Директивном указании N 18.
Более того, сбор финансовых средств способами, не относящимися к
государственному финансированию, должен стать одной из сфер, на
которые распространяются принципы, заложенные в Директивное
указание N 1.
Директивное указание N 18
56. Хотя автоматически не следует отдавать предпочтение ни
одному типу финансирования, выделение средств государством
(субсидии, абонентской плата и т.д.) может подвергнуть
общественные вещательные организации вмешательству, если не
предусмотреть ряда защитных мер для обеспечения их независимости.
В этом контексте особое внимание следует уделить принципу,
приведенному в первом абзаце, при том понимании, что наиболее
прямой и серьезной угрозой независимости организаций общественного
вещания является использование финансовых рычагов в целях
вмешательства в их деятельность, в первую очередь в компоновку
программ. 57. Такая угроза, тем не менее, не должна заслонять другие
случаи, в которых независимость организаций общественного вещания
может быть поставлена под угроза по финансовым соображениям. Они
приводятся в положениях 2-го и 5-го абзацев совместно с
соответствующими контрмерами. 2-й и 3-й абзацы разъясняют два
аспекта принципа, закрепленного Резолюцией о будущем общественного
вещания и гласящего, что "уровень абонентской платы или
государственного субсидирования должен охватывать существенный
период времени, позволяющий организациям общественного вещания
заниматься долгосрочным планированием". 58. Во-первых, организации общественного вещания должны быть
привлечены к консультациям в отношении определения уровня взносов
или абонентской платы, предназначенных для финансирования
организаций. Необходимость таких консультаций обусловлена тем, что
именно им должно гарантироваться выполнение задач за счет средств,
полученных от взносов или выплат. Во-вторых, эти два абзаца
подчеркивают важность того, каким именно способом производятся
платежи по взносам и абонентской плате. На самом деле неправильно
разработанные методы сбора средств и платежей, либо нерегулярность
или задержки платежей могут поставить под угрозу непрерывность
вещательной деятельности. В специфическом случае с абонентской
платой и необходимо уделять повышенное внимание возможным
последствиям в виде освобождения от платежей некоторых категорий
применительно к финансированию общественных вещательных
организаций и, соответственно, к осуществлению их функций. 59. 4-й абзац является необходимым и неотделимым компонентом
принципа институционной автономии, предусмотренного Директивным
указанием N 1. Этот принцип, следует отметить, не освобождает
компетентные органы организаций общественного вещания, в первую
очередь их руководство, от ответственности за финансовое
управление делами организации. Следует также отметить, что помимо
любых других ведомств, уполномоченных ревизовать вопросы
финансового управления, указанные органы в первую очередь несут
ответственность перед государством. И, наконец, 5-й абзац призван
обеспечить, чтобы фонды, выделенные организациям общественного
вещания, были справедливо распределены в соответствии с
конкретными потребностями каждой организации на основе стоящих
перед ними задач, а также предстоящего использования человеческих,
технических и финансовых ресурсов.
Директивное указание N 19
60. Как отмечалось выше, ценой за необходимую институционную
автономию для организаций общественного вещания является
отчетность относительно путей решения стоящих перед ними задач.
Отчетность распространяется и на вопросы использования средств,
как это предусмотрено Резолюцией о будущем общественного вещания,
особенно если речь идет о государственных средствах.
Соответствующим образом вполне допустима внутренняя и внешняя
аудиторские проверки. Финансовый контроль такого рода тем не менее
должен быть ограничен первоначальной целью, т.е. подтверждением
правильности финансового управления организации в плане
администрации, бухгалтерского учета и финансов. Контроль не может
включать вопросы компоновки программ. Тем не менее, некоторые
особенно важные действия, предусматривающие выделение средств в
отношении программ (например, контракты на приобретение программ
свыше определенной суммы) могут подлежать утверждению
уполномоченных органов в соответствии с вышеприведенными
параграфами 23 и 36. 61. Следует отметить, что в зависимости от статуса
организации (в соответствии с публичным или частным правом)
возможны вариации в правилах надзора за их административной,
бухгалтерской и финансовой деятельностью, а также в правилах,
регламентирующих отчетность их составляющих подразделений. Такое
положение дел обусловливает необходимость проведения консультаций
по соответствующим положениям применимого раздела права
(корпоративное право, публичное право), чтобы гарантировать
соответствие с принципами, закрепленными Директивным указанием N
19.
VI. Политика в области компоновки программ организаций
общественного вещания
62. Программы организаций общественного вещания, в первую
очередь сводки новостей и информационные программы, должны
отражать многообразие точек зрения и мнений, бытующих в обществе в
целом. В этой связи необходимо сослаться на требования, заложенные
в Резолюции о будущем общественного вещания, в первую очередь на
положение о том, что общественные вещательные организации имеют
задачу по созданию общественного дискуссионного форума с
максимально широким спектром мнений и взглядов. Также отмечается
требование, согласно которому общественные вещательные организации
должны передавать непредвзятые и независимые новости, информацию и
комментарии. 63. Настоящие Директивные указания призваны определить ряд
основополагающих принципов, регламентирующих компоновку программ
общественных вещательных организаций независимо от их статуса в
целях обеспечения их независимости. Повторяем, что концепция
независимости применяется не только к вмешательству политического
характера, но и к влиянию со стороны экономических организаций и
других сегментов общества. Поэтому представляется целесообразным
включить в регулятивные документы организаций общественного
вещания положения о рекламе и спонсорстве, которые могли бы
упредить вмешательство рекламодателей и спонсоров в сферу
программ, передаваемых вещательными компаниями. Относящиеся к
этому вопросу положения содержатся в Главах III и IV Европейской
конвенции о трансграничном телевидении ( 994_444 ) и в
Пояснительной записке к ней.
Директивное указание N 20
64. Настоящее Директивное указание обращается к принципу,
предусмотренному Статьей 7, параграф 3 Европейской конвенции о
трансграничном телевидении ( 994_444 ). Этот принцип имеет
повышенное значение для организаций общественного вещания
поскольку, как подчеркивается в Резолюции N 1 пражской Конференции
на уровне министров, они должны "обеспечивать форум для
общественной дискуссии, которая отражает максимально широкий
спектр возможных взглядов и мнений". В данном контексте акцент
делается на важности предоставления равного доступа к СМИ, и
особенно к средствам общественных вещательных компаний,
политическим партиям в ходе избирательных кампаний. Равные условия
доступа ни в коей мере не означают, что всем политическим партиям
будет выделено одинаковой эфирное время безотносительно к из
представителям. Тем не менее, такой подход требует предоставления
различным политическим партиям времени, достаточного для изложения
их предвыборных программ. Этот специфический случай иллюстрирует
общий критерий сбалансированности, который должен быть руководящим
для организаций общественного вещания. Представляется возможным
предусмотреть различные схемы, способные обеспечить выполнение
указанных требований даже в рамках организаций общественного
вещания и/или вне их круга, например при помощи независимых
регулятивных органов.
Директивное указание N 21
65. Для демократического общества представляется вполне
нормальным и даже желательным, если представители государственной
власти отчитываются в своих действиях через СМИ, в первую очередь
через возможности организаций общественного вещания, однако
условия такой отчетности должны быть четко отрегулированы таким
образом, чтобы общественные вещательные компании не превратились в
рупор властей. В этой связи Директивное указание N 21
устанавливает принцип, в соответствии с которым трансляция
официальных заявлений, деклараций и сообщений должны производиться
в исключительных случаях при том понимании, что настоящая
директива не распространяется на общественно значимые вопросы,
например кампании по проблемам здоровья. Под исключительными
обстоятельствами понимаются особые события в жизни нации, как
повторяющиеся (речи в честь национальных праздников, представление
парламенту политической программы правительства), так и
чрезвычайные (трансляция выступлений во времена кризисов или
национальных бедствий). 66. Помимо таких особых обстоятельств часто возникает вопрос,
должны ли власти иметь регулярный доступ к эфиру организаций
общественного вещания для изложения текущих политических вопросов,
а также следует ли в этом случае предоставлять право на ответ
политическим группам, формирующим оппозицию правящему
правительству. В этом плане представляется необходимым проводить
границу между официальными заявлениями и обычными программами
организаций общественного вещания. В принципе любые официальные
заявления, не связанные с исключительными обстоятельствами,
следует исключить. 67. Предположим, что принципы передачи таких сообщений
приняты, однако этого не достаточно - теперь вся схема должна быть
тщательно отрегулирована и разбита на интервалы. Хотя определение
фиксированных интервалов между последовательными заявлениями в
равной степени невозможно и нежелательно, интервалы должны
основываться на разумности. Ежедневные, еженедельные или
ежемесячные выступления не допустимы. Более того, если правящее
правительство имеет регулярный доступ к эфиру, определенное
эфирное время должно быть выделено оппозиционным группам. Такое
право на ответ должно быть сформулировано таким образом, чтобы
свою точку зрения могли выразить различные группы оппозиции,
представленные в парламенте. 68. Сообщения относительно текущей политики правительства в
рамках регулярного вещания общественных компаний (сводки новостей
и журналы, дебаты и митинги, интервью и т.д.) должны неизменно
отвечать принципам непредвзятости и взвешенности.
Директивное указание N 22
69. Переданные общественными вещательными организациями
официальные сообщения (как в чрезвычайных, так и в обычных
обстоятельствах) должны быть при трансляции выделены, чтобы сразу
отличить их от обычных программ компании. У аудитории не должно
оставаться чувства неуверенности относительно происхождения и
целей этих сообщений. В этих целях применимы различные процедуры
(например, обозначение официального характера сообщения в
заглавных титрах или презентации диктора). Поскольку такие
официальные сообщения не связаны с обычными программами
организаций общественного вещания, логический вывод заключается в
том, что они должны передаваться под исключительную
ответственность уполномоченных органов власти.
VII. Доступ организаций общественного вещания к новым связным
технологиям
70. Современные связные технологии, в первую очередь
цифровые, безусловно являют собой масштабный компонент будущего
вещательного сектора. Новые технологии предоставляют возможность
создания новых типов услуг, в первую очередь платных, которые
могут быть ориентированы в соответствии с конкретными сферами
интересов различных сегментов общества. Такие новые изменения
требуют отражения в плане будущей роли общественных вещательных
организаций в новом контексте, характеризуемом множеством
предлагаемых программ: продолжит ли общественное вещание играть
прежнюю роль, а если да, то каким образом эта роль может быть
обоснована? Если роль будет продолжена, на какие средства можно
рассчитывать для дальнейшего осуществления своих функций? Какие
ограничения следует установить, чтобы адаптация общественного
вещания к новой вещательной среде не вредила его специфическим
чертам? 71. Резолюция N 1 пражской Конференции на уровне министров
дала ответы на эти разнообразные вопросы, подтвердив "ключевую
роль общественного вещания как важного фактора основанной на
плюрализме информации, доступной каждому человеку" и признав
"необходимость гарантировать постоянство и стабильность
общественного вещания". Данные заявления получили конкретное
наполнение в обязательствах, принятых странами-участницами
относительно "поддержки и развития мощной системы общественного
вещания в условиях, характеризуемых ростом конкуренции в области
программ и стремительными технологическими переменами. 72. Способность общественного вещания остаться на плаву и
идти дальше подразумевает, как отмечается в Резолюции N 1 пражской
Конференции на уровне министров, что организации общественного
вещания "должны быть способны использовать новые технологии,
необходимые им для решения своих задач". Директивное указание N 23
подтверждает этот базовый принцип, сводящийся к тому, что эти
задачи доверены общественным вещательным организациям в
соответствии с законом в широком смысле слова (законы, правила или
другие тексты, например, лицензии, хартии, концессии). Без этого
общественное вещание встает перед угрозой быстрой маргинализации и
утраты независимости. 73. Кроме того, Директивное указание N 23 определяет принцип,
согласно которому общественные вещатели должны иметь возможность
разрабатывать новые услуги на основе упомянутых технологий до тех
пор, пока они уполномочены поступать таким образом властями,
которые компетентны в отношении своих задач и направлений
деятельности.
Переведено Центром "Право и средства массовой информации" по
просьбе Совета Европы



вгору